2023年年末以來，多個國家層面會議均點(diǎn)題新型城鎮(zhèn)化。

2023年12月29日召開的國務(wù)院常務(wù)會議指出，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，既有利于拉動消費(fèi)和投資、持續(xù)釋放內(nèi)需潛力、推動構(gòu)建新發(fā)展格局，也有利于改善民生、促進(jìn)社會公平正義，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必由之路。

2023年12月17日至18日召開的2023年全國發(fā)展和改革工作會議上則強(qiáng)調(diào)了以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的重要性。

在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，我國人口不斷向城市群、都市圈集聚的趨勢明顯，其中以長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、京津冀城市群、長江中游城市群和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈五大城市群為代表。目前，五大城市群常住人口規(guī)模占全國人口的比重接近46%，推進(jìn)城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展將為我國實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化提供有力支撐。

從五大城市群的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀中可以看出，各城市群重點(diǎn)城市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中已取得明顯成效，城鎮(zhèn)化率較高，但城市群內(nèi)部城市之間城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)的問題仍然突出。城市群應(yīng)如何依托龐大的經(jīng)濟(jì)人口規(guī)模，構(gòu)筑新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主引擎？

重點(diǎn)城市城鎮(zhèn)化率均超全國水平

2023年全國發(fā)展和改革工作會議強(qiáng)調(diào)，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺到更加突出位置，促進(jìn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，著力解決城市發(fā)展中最迫切最突出的安全韌性問題。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)下，我國人口不斷向城市群、都市圈集聚的趨勢明顯。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者通過梳理計(jì)算發(fā)現(xiàn)，這五大主要城市群目前的常住人口規(guī)模總量已經(jīng)接近6.6億人，占據(jù)我國人口總量的46%以上，引領(lǐng)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展。

長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展智庫聯(lián)盟秘書長秦尊文向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，當(dāng)前，國際間的競爭更多的表現(xiàn)為城市群之間的競爭，提升城市群的競爭力必須以經(jīng)濟(jì)、文化、人才、科技等方面為支撐，這些要素的集聚實(shí)際上就是城鎮(zhèn)化的過程，能夠自然而然地帶動區(qū)域城鎮(zhèn)化率的提升，而城鎮(zhèn)化率也是衡量城市競爭力中的重要指標(biāo)，二者之間具有高度的相關(guān)性。

2022年，全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%。目前，五大城市群在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中均取得了顯著成績，城市群內(nèi)主要城市城鎮(zhèn)化率水平明顯高于全國水平。例如，長三角城市群中，上海、杭州、南京、合肥2022年城鎮(zhèn)化率均超過80%，分別為89.3%、84.0%、87.01%、84.64%；京津冀城市群中，北京、天津、石家莊2022年城鎮(zhèn)化率依次為87.6%、85.11%、71.44%；長江中游城市群中，武漢、長沙、南昌城鎮(zhèn)化率分別為84.66%、83.27%、78.92%。

其中，珠三角地區(qū)主要城市城鎮(zhèn)化率表現(xiàn)最為突出，2022年，深圳、佛山、東莞三市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過90%，分別為99.79%、95.22%、92.25%，深圳已經(jīng)趨近于100%，廣州城鎮(zhèn)化率也達(dá)到86.48%。

秦尊文認(rèn)為，珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高的原因在于產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。城鎮(zhèn)化一定程度上是工業(yè)化的“副產(chǎn)品”，在工業(yè)化的進(jìn)程中城鎮(zhèn)化也會加快，這也與現(xiàn)在產(chǎn)城人融合的概念相契合。珠三角地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)活躍，大量的民營企業(yè)具有強(qiáng)大的吸納就業(yè)人口的能力，城鎮(zhèn)化率因此提升。

相比之下，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中，成都、重慶兩地2022年城鎮(zhèn)化率不過80%，分別為79.9%、70.96%，相比其他城市群中心城市而言城鎮(zhèn)化率偏低。

中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長、研究員馮奎在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈面臨的主要挑戰(zhàn)是城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)并不完全合理，突出表現(xiàn)在除了成都、重慶兩個超大城市外，特大城市、大城市數(shù)量明顯不足，中小城市發(fā)展質(zhì)量有待提升。因此，成渝地區(qū)推動城鎮(zhèn)化率水平提升過程中，要著力優(yōu)化城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)形成層次與功能不同，但又聯(lián)結(jié)緊密、互相依托的中心城市體系。

馮奎指出，相對于經(jīng)濟(jì)總量在全國的占比來說，城市群的城鎮(zhèn)化人口占比要低十幾個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率仍有增長空間。更重要的是，城市群戶籍人口城鎮(zhèn)化率普遍落后于常住人口城鎮(zhèn)化，因此城市群面臨著率先將城鎮(zhèn)化“做實(shí)”的重要任務(wù)。

內(nèi)部城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡問題突出

在各城市群的發(fā)展規(guī)劃中，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展被作為重點(diǎn)任務(wù)，內(nèi)容包括深化戶籍制度改革、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平等各個方面。

例如，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出，全面推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，加快以人為核心的綜合配套改革，破除制約人全面發(fā)展的體制機(jī)制障礙，提升人的城鎮(zhèn)化水平。深化戶籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民身份地位平等的戶籍登記制度。推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，提高城市包容性，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》中提出，增強(qiáng)縣城及小城鎮(zhèn)綜合承載能力，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動珠三角九市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，建設(shè)具有嶺南特色的宜居城鄉(xiāng)。加強(qiáng)分類指導(dǎo)，合理劃定功能分區(qū)，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)集約發(fā)展。提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平，因地制宜推進(jìn)城市更新，改造城中村、合并小型村，加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。

多地政策中同時也強(qiáng)調(diào)城市群內(nèi)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。例如，長三角地區(qū)提出，完善適應(yīng)上海超大城市特點(diǎn)的戶籍管理制度和南京、杭州特大城市的積分落戶制度，提升中心區(qū)其他城市人口集聚能力，全面放開Ⅱ型大城市、中小城市及建制鎮(zhèn)的落戶限制，有序推動農(nóng)村人口向條件較好、發(fā)展空間較大的城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和中心村相對集中居住和創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

不可否認(rèn)的是，城市群內(nèi)部仍存在城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)的問題。例如，從數(shù)據(jù)來看，京津冀城市群中，保定、唐山城鎮(zhèn)化率為65.79%、59.08%；長江中游城市群中，襄陽、常德城鎮(zhèn)化率為63.20%、57.7%。

“各城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡的問題確實(shí)存在，主要原因在于核心城市和主要城市對于城市群內(nèi)周邊城市的人口也存在虹吸效應(yīng)。”秦尊文表示。

以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為例，從“六普”到“七普”，成都市10年間增加近582萬人，但與成都一同推進(jìn)“成德眉資”同城化進(jìn)程的德陽、眉山、資陽三市的人口卻減少或微增。重慶情況比較特殊，作為直轄市面積較大，還包含了大量的農(nóng)村地區(qū)。因此，重慶新增人口主要去往中心城區(qū)，市域范圍內(nèi)規(guī)劃的“區(qū)域中心”分化明顯，偏遠(yuǎn)的區(qū)縣出現(xiàn)人口收縮的情形。

秦尊文認(rèn)為，城市群發(fā)展過程中應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮出中心城市的輻射帶動作用，加大對于周邊地區(qū)的扶持力度，為周邊城市輸出新興產(chǎn)業(yè)資源，使其配套發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)，如設(shè)立飛地工業(yè)園等。同時，在城市群中發(fā)展相對滯后的城市也不能坐以待斃，應(yīng)抓住國家重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)遇，在承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，也要走自身特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。“幾個城市群中已經(jīng)有了很好的案例，比如浙江麗水結(jié)合自身資源稟賦發(fā)展特色旅游產(chǎn)業(yè)，蘇北地區(qū)在徐州設(shè)立省域副中心城市，培育新的增長極。”

在馮奎看來，城市群在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該有更大的擔(dān)當(dāng)，城市群承載了龐大的人口規(guī)模，地區(qū)相應(yīng)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施投入要相應(yīng)增加，而以往這類投入是與地區(qū)的戶籍人口相掛鉤的。城市群作為經(jīng)濟(jì)區(qū)，與行政區(qū)之間的關(guān)系如何更加合理的“疊合”也需要進(jìn)一步研究，特別是圍繞城市群發(fā)展進(jìn)行治理體系方面的深化改革。

“新型城鎮(zhèn)化概念的提出已有十余年的時間，下一階段，新型城鎮(zhèn)化要朝著‘深度城市化’的方向邁進(jìn)，包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的深度融入、城鎮(zhèn)空間體系結(jié)構(gòu)的深度優(yōu)化、區(qū)域城鄉(xiāng)治理體系的深度重構(gòu)等。新型城鎮(zhèn)化要有新的內(nèi)涵和任務(wù)，政策設(shè)計(jì)要充分釋放中國城鎮(zhèn)化的持久活力，推動中國城市群由大到強(qiáng)、由強(qiáng)到優(yōu)。”馮奎表示。（記者 吳文汐）

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道

責(zé)任編輯：李雯