城中村改造 城市更新的加分題

“支持剛性和改善性住房需求”，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)房質(zhì)量安全提升工程，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村危房改造。近期，國家兩次發(fā)布高規(guī)格政策，旨在系統(tǒng)性解決城中村問題。值得注意的是，在房地產(chǎn)供求關(guān)系發(fā)生重大改變的當(dāng)下，城中村改造不可能再延續(xù)以往房地產(chǎn)“棚改”帶動(dòng)土地直接開發(fā)變現(xiàn)的邏輯。那么新語境下的城中村改造，是否會(huì)突破“棚改”的局限，成為城市更新的加分題？

東荊拆除前 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設(shè)指揮部辦公室            

東荊拆除后 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設(shè)指揮部辦公室            

城中村改造的新語境            

早在2023年4月28日，中央政治局召開的會(huì)議上，就曾提出“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造”。

7月21日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。

7月24日，中共中央政治局召開的分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作的會(huì)議上再次指出：要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動(dòng)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活改造各類閑置房產(chǎn)。

7月28日超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作部署電視電話會(huì)議在北京召開，會(huì)議強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)城中村改造工作取得實(shí)效”。

7月31日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委關(guān)于恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)措施的通知，提到“支持剛性和改善性住房需求”，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)房質(zhì)量安全提升工程，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村危房改造。

8月1日，央行及國家外匯管理局召開2023年下半年工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)落實(shí)好“金融16條”，加大對住房租賃、城中村改造、保障性住房建設(shè)等金融支持力度，由此可見，超大特大城市城中村新一輪改造正式開啟。

由于，城中村改造能夠創(chuàng)造新的住房需求。相關(guān)政策歷來受市場關(guān)注度較高。本輪次政策接連發(fā)聲后，大量市場化信息將城中村改造稱之為“棚改2.0”。但研判政策內(nèi)容可以看到，此次城中村改造與上一輪棚改有著較大的不同。

首先，本次城中村改造集中在“超大特大城市”范圍內(nèi)，不適用于更大的范圍。據(jù)2022年10月發(fā)布的《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，全國共有超大城市8個(gè)，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、武漢。全國特大城市11個(gè)，分別為杭州、東莞、西安、鄭州、南京、濟(jì)南、合肥、沈陽、青島、長沙、哈爾濱。從政策實(shí)施范圍看，與上一輪棚改，有較大的區(qū)別。

其次在力度上，“要求穩(wěn)中求進(jìn)、積極穩(wěn)妥”。與上一輪棚改中各地集中拆遷，大拆大建的局面也有不同。最后，此次城中村改造，提出“多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，并把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。”奠定了“保障為先”的政策底色。

回顧2015年，樓市發(fā)展處于滯漲周期。棚改的啟動(dòng)，通過貨幣化安置推動(dòng)快速去化庫存，帶動(dòng)了市場空間的膨脹和房價(jià)的不對稱上漲。2023年，房地產(chǎn)供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生重大改變。對于，城中村改造的提及，有“棚改”的需求，但是在市場體現(xiàn)上，已經(jīng)不能再以原有的房地產(chǎn)邏輯為出發(fā)點(diǎn)。

這一次城中村改造并非“棚改2.0”。易居研究院研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示：“7月28日政策強(qiáng)調(diào)了公益性導(dǎo)向，也進(jìn)一步提及改善居住環(huán)境的內(nèi)容，這與疫情期間和疫情之前大城市城中村治理出現(xiàn)很多新問題有相關(guān)。同時(shí)，治理城市病與房地產(chǎn)市場的精細(xì)化管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。城中村改造與保障房建設(shè)等工作密切掛鉤對于我們理解城中村住房產(chǎn)品的供給有啟發(fā)性作用。”

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

不難看出，“城市高質(zhì)量發(fā)展”應(yīng)是本輪次城中村改造的真正核心。相對之前棚改，此次城中村改造已經(jīng)搭建了全新的政策語境。

更新打開城市新周期            

城中村是城鄉(xiāng)二元分割與快速城市化的歷史遺留產(chǎn)物，城中村與現(xiàn)代城市發(fā)展的不同步，已經(jīng)成為超大特大城市發(fā)展的瓶頸和短板。

城中村不能更好地融入城市。老式的基礎(chǔ)配套、違章建筑、臟亂的街道、混亂的管理、落后產(chǎn)能等問題，很難被城市公共服務(wù)所覆蓋。與現(xiàn)代化城市核心區(qū)域形成了一定范圍內(nèi)的發(fā)展性割裂。可以說，城中村不僅是城市居民生活品質(zhì)的“洼地”，也是城市高質(zhì)量發(fā)展的阻礙。

戴家城中村安置區(qū)建設(shè) 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設(shè)指揮部辦公室            

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)京津冀房地產(chǎn)研究院院長趙秀池在采訪中指出：“一方面，超大特大城市城中村的配套設(shè)施與所處城市有很大差距，居住條件較差，不利于人們生活和城市發(fā)展；另一方面，這里又聚集了大量的外來人口、新市民和年輕人，租賃住房的人群較多，利益訴求較多元。因此，超大特大城市城中村改造既有緊迫性，也有復(fù)雜性。”

從城市建設(shè)、城市更新的發(fā)展需求出發(fā)。本輪次政策提及了，“積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造有利于消除城市建設(shè)治理短板、改善城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境條件、擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)。”可以概括為城市治理、居住環(huán)境、內(nèi)需和房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)，四個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容。這和傳統(tǒng)的“棚改”、舊村改造相比，具有更全面的目標(biāo)體系。

不難看出，立足實(shí)際需求推進(jìn)超大特大城市城中村改造，是城市建設(shè)、城市更新攻堅(jiān)行動(dòng)的政策加碼和有的放矢。本輪“城中村改造”政策為正在推進(jìn)中城市更新提供了強(qiáng)有力的抓手。

樓市搭建發(fā)展性邏輯          

值得注意的是，由于建設(shè)年久，超大特大城市大部分城中村的居住安全隱患較多，因此為保障居民住房質(zhì)量，城中村改造是當(dāng)前超大特大城市在城市更新過程中迫切需要落實(shí)的工作。這其中，雖然政策中突出了“保障為先”。但城中村改造仍然在釋放有效需求方面具備優(yōu)勢。

諸葛數(shù)據(jù)研究中心高級分析師關(guān)榮雪指出：“首先，在超大特大城市推動(dòng)城中村改造，能夠改善城中村面貌，優(yōu)化住房資源。能夠在一定程度上緩解城市發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。同時(shí)，有助于解決部分居民居住、教育、醫(yī)療重大民生問題。除此之外，城中村改造對促進(jìn)消費(fèi)、拉動(dòng)社會(huì)投資具備一定的利好，改善當(dāng)前居民儲蓄意愿強(qiáng)，消費(fèi)意愿弱的局面，有利于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。”

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，2023年以來有多個(gè)城市快速推進(jìn)了城中村改造。年初，廣州提出推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，重點(diǎn)推進(jìn)17個(gè)城市更新項(xiàng)目，目標(biāo)完成城市更新固定資產(chǎn)投資2000億元。3月，深圳發(fā)布《深圳市城中村保障房規(guī)模化品質(zhì)化改造提升指引》，2023年-2025年，建設(shè)籌集保障性住房46萬套（間）、建筑面積超過2000萬平方米。青島計(jì)劃啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目19個(gè)、1.4萬戶，年底前基本完成簽約；同步推進(jìn)續(xù)建項(xiàng)目66個(gè)，3.7萬戶，年底前竣工回遷16個(gè)。計(jì)劃完成安置區(qū)總投資175億元（新啟動(dòng)項(xiàng)目31億元、續(xù)建項(xiàng)目144億元）。

從建設(shè)角度來看，城中村改造，從“棚改”出發(fā)，更新“棚改”概念，促進(jìn)城市建設(shè)、城市更新實(shí)施的精細(xì)化。超大特大城市城中村改造加速落地，將為房地產(chǎn)代建業(yè)務(wù)帶來機(jī)遇。也在一定程度上，為房企在樓市搭建了發(fā)展性邏輯。

據(jù)采訪，目前“城中村改造”項(xiàng)目仍要以政府參與為主導(dǎo)展開。房企大多以代建模式加入。這有助于，城中村改造在實(shí)操階段通過市場化操作發(fā)揮房地產(chǎn)企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢。

《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》中也明確指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加大對城中村改造的政策支持，積極創(chuàng)新改造模式，鼓勵(lì)和支持民間資本參與，努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。比如，青島市在城市建設(shè)、城市更新三年攻堅(jiān)行動(dòng)中推進(jìn)的低效片區(qū)開發(fā)建設(shè)，就是一種系統(tǒng)推進(jìn)城中村改造、舊改的發(fā)展模式。

同時(shí)，市場化機(jī)制既有助于推進(jìn)城中村改造，又能解決房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營問題。因此，市場化運(yùn)作能夠在多方互利的基礎(chǔ)上促進(jìn)城中村改造的順利進(jìn)行。

戴家城中村安置區(qū)建設(shè) 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設(shè)指揮部辦公室            

克而瑞集團(tuán)董事長丁祖昱在采訪中談到：“在新政策、新要求下，除了資本投入壓力外，輕資產(chǎn)代建也并不好做，本地化、專業(yè)性、規(guī)范性等都考驗(yàn)著企業(yè)代建的內(nèi)力。一些地方國企、城市深耕企業(yè)以及運(yùn)營管理能力強(qiáng)、城市更新經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)，將是主要競逐者和受益方。”

對此，嚴(yán)躍進(jìn)還提到：“傳統(tǒng)的供地模式或會(huì)有變化。一些具有非常好的公共設(shè)施配套建設(shè)能力的房企，更有機(jī)會(huì)獲得此類片區(qū)的土地項(xiàng)目開發(fā)機(jī)會(huì)。”

綜上可見，市場化機(jī)制的引入可以有效加快城中村改造項(xiàng)目的進(jìn)程，還可以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和居民的互利共贏，推動(dòng)城市更新領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

至此，也不難理解，國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)正在政策指導(dǎo)下有序的從“三高”和追求“快速回報(bào)”中脫身。

同時(shí)，隨著供方和買方需求在市場層面的轉(zhuǎn)折。企業(yè)也迫切需要，在政府前期投入、后期運(yùn)營支持，以及銀行貸款和抵押政策等系統(tǒng)性措施的支撐下，通過進(jìn)入城市建設(shè)、城市更新領(lǐng)域，通過加入城中村改造這些新賽道，來推動(dòng)原本注重短期回報(bào)的土地開發(fā)邏輯向長期發(fā)展轉(zhuǎn)型。

青島財(cái)經(jīng)日報(bào)/首頁新聞?dòng)浾?趙彭 周潤

責(zé)任編輯：李冬明